Associazionismo, associazione, associarsi: cosa si intende dal punto di vista umano? Cosa comporta dal punto di vista sociale? Quali conseguenze in termini giuridici?

Il concetto di associazione ha radici lontane: esso deriva dall’addizione tra ad e socius (compagno) ed  indica l’unione di più persone volta al conseguimento di un fine o di un interesse comune, integrante un’entità con volontà propria e distinta da quella dei singoli associati e formata dalla somma delle singole volontà. L’associazione può essere religiosa, politica, artistica, scientifica, morale, sportiva, di beneficenza.   

Sin dall’antichità, sin dalla primigenia formazione della collettività in qualche modo organizzata in comunità, l’uomo ha avvertito l’esigenza di organizzarsi in gruppi, in aggregazioni sempre più sofisticate che costituiscono la società civile.  Quest’ultima categoria, nella sua variegata composizione, è portatrice di una serie innumerevole di valori, di cui promotore e garante è in via originaria lo Stato, il quale agisce attraverso l’azione politica e amministrativa per realizzare, oltre ai fini essenziali comuni a tutti gli stati (sicurezza esterna e pace interna), i fini ulteriori, rivolti a procurare un maggior benessere alla collettività, per migliorare ed elevare le condizioni di vita di tutti i cittadini: si tratta dei fini che caratterizzano il c.d. welfare -state.

L’azione posta in essere da questo modello di Stato, tuttavia, si è rivelata inidonea a soddisfare la miriade di istanze sociali, di interessi di cui sono portatori e titolari i singoli cittadini rispetto ai quali la prestazione di servizi pubblici diviene insufficiente.

L’evoluzione storica della nostra Repubblica ha, pertanto, dimostrato la necessità di consentire un intreccio tra l’azione del pubblico e quella del privato sì da consentire il coordinamento tra compiti di benessere, istituti di partecipazione popolare e garanzie di libertà. Di qui l’emersione di un terzo settore, mediano tra Stato e comunità, il quale si è andato affermando come uno dei più forti meccanismi per la difesa e lo sviluppo dei valori fondamentali. Di qui la rilevanza politica e costituzionale del fenomeno associativo nella società civile.

Il “terzo settore” è composto da tutte quelle formazioni autonome e volontarie di cittadini che perseguono con impegno ed efficacia la salvaguardia dei diritti umani. Si pensi alla promozione e alla organizzazione di campagne in favore di soggetti disagiati (non vedenti, disabili, minori); si pensi alle attività di promozione della cultura e dello sviluppo sociale, scientifico ed economico della collettività; si pensi all’opera di sensibilizzazione e alle battaglie sociali promosse dalle associazioni ambientaliste nell’ultimo ventennio che hanno portato ad interventi legislativi di settore completamente innovativi rispetto al passato.

Sono le “formazioni sociali” di cui parla l’articolo 2 della Carta Costituzionale: ossia quelle forme di aggregazione in cui l’uomo non è considerato e non agisce come singolo, ma vive con altri uomini e in relazione con essi sviluppa la propria personalità.

Sono le cd. “formazioni intermedie” che costituiscono l’anello di congiunzione tra lo Stato e l’individuo: innumerevoli esse comprendono la famiglia, le comunità professionali e religiose, i partiti, i sindacati, le associazioni, riconosciute e non, le fondazioni, le cooperative, le istituzioni.

La presenza di tali organizzazioni assolve ad una importante funzione: esse rappresentano l’essenza della società pluralistica, consentendo da un canto la partecipazione dei cittadini alla vita collettiva, alla promozione della società ed allo sviluppo organizzato del Paese e dall’altro valorizzando la dialettica sociale, culturale e politica.

In tale contesto, il fenomeno associativo è per sua natura lo strumento più idoneo a realizzare le istanze di promozione sociale che giustificano l’interesse dello Stato verso i principi di partecipazione e di pluralismo. Tale fenomeno trova riscontro negli enti di cui al titolo II del Libro primo del codice civile, i quali si identificano in quelle organizzazioni finalizzate al perseguimento di scopi ideali e non lucrativi.

Il legislatore del ’42 ha per altro conferito ampio spazio lasciato alla autonomia negoziale, la quale rappresenta lo strumento con cui i singoli possono delineare la forma e i contenuti delle singole aggregazioni compatibilmente con i loro specifici interessi .Le associazioni, dunque, rivestono un “ruolo sociale” ben preciso configurando un vero e proprio criterio di adeguamento della società rispetto alla continua evoluzione degli interessi sociali, cosicché non è forse errato affermare che l’associazionismo si identifica nello sviluppo e nella promozione della società civile.  E’ attraverso lo strumento dell’associazione, del sodalizio, della aggregazione che ciascun individuo prende parte a quell’attività politico amministrativa che viene tradotta nei concetti di democrazia partecipativa, di cittadinanza attiva, di presenza.

               In tal senso, muta il ruolo tradizionale del cittadino tenuto al mero rispetto delle leggi dello Stato e muta anche il concetto dei suoi diritti e dei suoi doveri, in quanto egli è attualmente titolare di un rapporto etico con le istituzioni e con i poteri politici e amministrativi, in cui non è più amministrato bensì controparte di una azione di sviluppo nell’interesse comune della collettività.

               A bene vedere, si tratta di una profonda trasformazione non solo del rapporto del singolo con le Istituzioni, ma anche dell’atteggiamento di queste ultime nei confronti del singolo.

La libertà di associazione garantita in Costituzione (articolo 18) e lo spazio lasciato ai privati di regolare in via pattizia i loro rapporti (fonte del rapporto associativo è, infatti, un contratto plurilaterale con comunione di scopo) hanno consentito un forte sviluppo di tutte le forme associative, le quali hanno acquisito nel tempo connotati di atipicità, ed hanno assunto nuove forme di espressione (anche non appariscenti ma) certamente diffuse ed efficaci, idonee ad alimentare quella che è definita la “Costituzione materiale dello Stato”. Esse svolgono attività assistenziali, culturali, di beneficenza, di volontariato e si muovono attraverso progetti, azioni, campagne informative, promozione di servizi, convegni, ricerche.

Contemporaneamente, l’interesse dello Stato si è manifestato nella tendenza ad ampliare, riconoscere e sollecitare una pluralità di forme e di presenze associative che contribuiscono alla realizzazione del principio costituzionale della partecipazione dei cittadini all'organizzazione del Paese.

L’efficacia del principio di partecipazione, così inteso, trova conferma nelle recenti riforme che hanno interessato l’organizzazione dello Stato-apparato. Tra queste, il principio di sussidiarietà, tradotto nella riformulazione dell’art. 117 Cost., passaggio da uno statalismo accentratore nell’esercizio delle funzioni amministrative al principio di “vicinanza al cittadino”, in cui il ruolo principale spetta proprio a quelle istituzioni minori e periferiche che dagli enti locali muovono verso la famiglia e le comunità cittadine.

Beninteso, l’attenzione di cui discorriamo è certamente attenzione dello Stato verso il gruppo, verso quelle collettività organizzate che cooperano allo sviluppo del Paese, ma è, in ogni caso, attenzione verso il singolo che mai deve essere spersonalizzato, neutralizzato, rimanendo in ogni caso la realizzazione delle aspirazioni individuali l’obiettivo primario da perseguire.

  -La legge del 7 /12/2000 n. 383

la disciplina delle associazioni di promozione sociale, contenuta nella legge n. 383/2000, costituisce un momento importante nell’evoluzione sociale e normativa che ha interessato la Repubblica dell’ultimo ventennio. La normativa dettata dalla legge n.383 colma un vuoto legislativo a tutela di tutte le associazioni presenti sul territorio italiano che vengono definite non riconosciute e di tutte le altre aggregazioni politiche, sociali, religiose, culturali ed altro. Essa si propone di conferire una regolamentazione omogenea ad una serie di entità operanti nel mondo giuridico e sociale, oggetto fino ad ora di normative settoriali e disorganiche.

Ai sensi dell’art.2, sono considerate associazioni di promozione sociale “le associazioni riconosciute e non riconosciute, i movimenti, i gruppi e i loro coordinamenti o federazioni costituiti al fine di svolgere attività di utilità sociale a favore di associati o di terzi, senza finalità di lucro e nel pieno rispetto della dignità e libertà degli associati”.

Dunque, una serie eterogenea di soggettività giuridiche eletta a categoria unitaria in considerazione di due requisiti comuni: il tipo di attività esercitata e l’assenza dello scopo di lucro da parte dei membri che ne fanno parte. Categoria la cui disciplina si affianca a quella dettata dal Primo Libro del codice civile e dalle leggi speciali (volontariato, O.N.L.U.S., associazioni con finalità assistenziali) dettate in relazione a quelle nuove forme di espressione delle collettività organizzate sovente identificate come il mondo del non profit.

La legge in esame si propone di fissare i principi fondamentali e le norme per la valorizzazione dell'associazionismo nonché di regolare i rapporti con lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici e, a tal fine, il legislatore del 2000 ha attinto a gran parte dei principi sanciti dalla Carta Costituzionale.

Dalla lettura del testo normativo (si veda in particolare l’art. 1 il quale indica le finalità e l’oggetto della legge), non è difficile riconoscere il principio solidaristico (art. 2), quello di uguaglianza di cui all’articolo 3, il generale valore di promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnica espresso dall’articolo 9, i principi di libertà di associazione e di riunione di cui agli articoli 17 e 18 Cost., principi, questi ultimi, che vengono intesi in senso lato, in quanto si estendono a tutto ciò che non sia negativo per la forma repubblicana del nostro Paese.

a)Le ragioni della legge sulle associazioni di promozione sociale.

La necessità di una legge che dettasse una disciplina omogenea degli enti di promozione sociale nasce dalla acquisizione di una serie di considerazioni.

Considerazioni di ordine sociale.

In primo luogo, l’impegno dell’associazionismo in un percorso di crescita della propria autonomia e di sviluppo di una nuova identità sociale ed istituzionale, che rispecchia il ruolo da esso assunto nella società. In particolare, è in primo piano l’emersione di un mondo pressoché sconosciuto alle tecniche legislative e alle politiche sociali, il non profit che rappresenta una sorta di motore sommerso della società, particolarmente in grado di interpretarne i bisogni (specie con riferimento a quelli dei più deboli) e di dare risposte concrete ad esigenze che sono alla base della convivenza civile.

Questo nuovo modo di partecipare alla vita dello Stato si è tradotto in un percorso rivolto alla ricerca di un ruolo nuovo all’interno della società.

Momento significativo di tale cammino evolutivo è stata certamente la Convenzione dell'associazionismo ed i vari coordinamenti ("Educare e non punire", "Democrazia è partecipazione", la "Conferenza dei presidenti delle associazioni del volontariato", "Un nuovo patto sociale") e, in particolare, il "Forum del terzo settore".

In tale sede, l’obiettivo prioritario era quello di attuare una legislazione per il mondo associativo, che innanzitutto gli permettesse di sottrarsi all'immagine dell'assistenza protetta, del volontariato di supplenza, del finanziamento clientelare e che, allo stesso tempo, liberasse l’azione delle associazioni di promozione sociale dai limiti presenti nell’assetto legislativo attuale.

Anche dal punto di vista dell’assetto giuridico istituzionale dello Stato, è possibile riscontrare una evoluzione in senso solidaristico.   Nel corso dell’ultimo ventennio, abbiamo assistito, infatti, alla nascita di un nuovo modello di ripartizione delle funzioni politiche ed amministrative tra enti rappresentativi di diversi livelli territoriali di gestione della cosa pubblica nonché tra enti e iniziativa privata, individuale ed associata. Tale nuovo modello prende il nome di decentramento amministrativo autarchico, meglio conosciuto come federalismo amministrativo.   Lo spazio riconosciuto sempre più frequentemente alla periferia, al particolare, si è manifestato a livello di incentivazione anche della iniziativa privata, nei settori della assistenza e della beneficenza e di attivazione dei numerosi meccanismi di sostegno finanziario e di servizi reali a favore di soggetti considerati deboli (un esempio sintomatico è certamente la disciplina dettata dal d.l. n° 460/97 che ha previsto particolari agevolazioni fiscali e tributarie in favore delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, c.d. O.N.L.U.S.). Contemporaneamente, si assiste ad una riforma graduale degli schemi del Codice Civile dettati in materia di associazioni e fondazioni (si pensi alla abrogazione dell’art. 17 c.c.) .Parallelamente, in sede di redazione della legge 283/2000, si legge che le associazioni di promozione sociale possono essere considerate come soggetti di decentramento attivo delle politiche sociali, in quanto “autrici di un’azione diretta, certamente importante a livello nazionale, ma assai più rilevante a livello locale”. Osservazione, questa, tradotta nel secondo comma, ultima parte, dell’articolo 1 ove si legge che “La presente legge ... stabilisce i principi cui le regioni e le province autonome debbono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le associazioni di promozione sociale nonché i criteri cui debbono uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti”.

Il legislatore del 2000 ha, quindi, tentato di stabilire alcune regole certe che orientino il rapporto tra associazionismo ed istituzioni, sia nelle relazioni nazionali che in quelle locali.

Nonostante il fermento provocato dalla espansione del fenomeno associativo, nella legislazione ordinaria si riscontrano delle divergenze con la disciplina accordata agli enti di utilità sociale. Infatti, il quadro legislativo vigente in questo settore non presenta una normativa unitaria delle diverse forme di partecipazione collettiva alla vita sociale.

Il primo contrasto si riscontra già nel confronto tra le libertà riconosciute a livello costituzionale e la disciplina accordata dal codice civile agli enti del primo libro.

Esso è, indubbiamente, fondato sullo scarto cronologico esistente tra le norme della carta fondamentale e quelle del codice civile, il quale è orientato da una cultura di matrice liberale protesa verso un modello di sviluppo socio-economico del Paese e, pertanto, attenta più alle tecniche del mercato e alla logica della proprietà, piuttosto che alla soddisfazione di istanze solidaristiche e al perseguimento di scopi di interesse sociale (terzo settore tra mercato e Stato), considerati, per l’epoca, estranei al diritto privato, perché di competenza pressoché esclusiva degli enti pubblici.

Da una prima lettura del Codice Civile, emerge, infatti, una classificazione degli enti improntata, da una parte, sulla base dello scopo in concreto perseguito, cioè di profitto o non di profitto e, dall’altra, in relazione al possesso o meno della personalità giuridica. A tale distinzione, corrisponde una disciplina di netto favore per gli enti aventi scopo di lucro (ossia di quelli disciplinati dal libro V del codice civile), al fianco di una normativa imperniata di continui controlli relativamente agli enti non commerciali, il che si traduceva, secondo molti giuristi, in una disciplina pesantemente limitativa per gli enti del primo libro del codice civile.

Al riguardo, numerose sono state le censure e tra queste, in particolare, ricordiamo l’asserito contrasto tra le norme del codice civile, in primis l’art. 17 c.c., con il principio del pluralismo istituzionale; il loro carattere obsoleto (peraltro confermato dalla presa di coscienza del legislatore del ’97 che ha abrogato l’art. 17 c.c e del ’99 che è intervenuto sugli artt. 600 e 786 c.c.); il conferimento di eccessivi poteri all’autorità amministrativa (peraltro rimasti inesercitati nella pratica).

Inoltre, la disciplina dettata dal primo libro del codice civile, si è rivelata per molti aspetti inadeguata rispetto alle esigenze ed alle caratteristiche specifiche di associazioni, cooperative ed altre entità inserite nel mondo socio assistenziale. Nessuna norma infatti prevede, ad esempio, la possibilità di ottenere contribuiti ed agevolazioni da parte dello Stato; nessuna norma regola la sorte, il controllo, i diritti e gli oneri che possono scaturire da tale convenzione. Manca, inoltre, ogni coordinamento che consenta, da una parte, di mantenere il carattere privato dell’associazione e, dall’altra, di assicurare allo Stato l’effettivo perseguimento delle utilità sociali per le quali l’eventuale contributo è stato conferito.

In tale contesto, l’esigenza di regolamentazione degli enti non profit, ritenuti in ogni caso degni di riconoscimento da parte dello Stato, è stata affrontata in via primaria da alcune regioni, le quali hanno provveduto attraverso l’emanazione di propri provvedimenti (a tal proposito, è significativa la legge della regione Veneto 8 novembre 1983, n. 55).

Viceversa, a livello nazionale si assiste ad una stratificazione di interventi legislativi di settore.

Sulla spinta degli studi comparatistici della dottrina che ha guardato al fenomeno del non profit, riferendosi all’assetto legislativo di altri Paesi (specialmente di quelli nord-americani), la produzione legislativa sviluppatasi a partire dagli anni ’80 si è caratterizzata per l’introduzione di disposizioni di favore, cui è sottesa una tendenza di tipo promozionale.

Tra gli interventi normativi in materia, ricordiamo il caso della associazione Italia Nostra, destinataria di contributi statali ai sensi dell’art. 1 della legge n. 42/94 oppure quello delle associazioni ambientaliste divenute titolari di poteri processuali ex lege 349/86 e, da ultimo, ex articolo 91 c.p.p.  Ancora, l’emersione di numerose organizzazioni private con compiti ausiliari delle pubbliche istituzioni (legge 225/92 sulla protezione civile; legge 162/90 in tema di prevenzione cura e riabilitazione dei tossicodipendenti; legge 135/90 in materia di interventi urgenti per la prevenzione e la lotta contro l’A.I.D.S.; legge 104/90, legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate); la redazione di progetti legge per determinati settori (ambiente, consumatori, diritti del malato) nonché di leggi quadro come quella sul volontariato (la numero 266 del 1991). Infine, la disciplina delle fondazioni bancarie; la normativa in materia di insediamento ed attività dei pubblici servizi, che prevede procedure semplificate per il rilascio di autorizzazioni allorché destinatarie siano associazioni di promozione sociale con finalità assistenziali (legge n° 287/91 art..3 comma 6 lett. e), le o.n.l.u.s. (dl. 460/97).

Tale propensione verso una nuova forma di Stato sociale (sovente, al riguardo, l’espressione di welfare mixt state) ha favorito una tutela in positivo del fenomeno associativo nonché la promozione della partecipazione e della libertà di associazione ma, tuttavia, si è espressa attraverso atti sporadici ed occasionali, che non denotano una visione consolidata di siffatta tutela, ma, anzi, appaiono come il frutto di una propensione favorevole verso specifiche associazioni o gruppi, collegati in qualche modo ad interessi politici di parte.

Non di rado, è stato osservato che tale tipologia di interventi legislativi è stata molto spesso causa di effetti negativi piuttosto che di effetti positivi, in quanto il contributo statale assicurato a singole associazioni ha determinato il rischio di indebiti favoritismi e discriminazioni.

L’interessamento delle Istituzioni verso il mondo del non profit, nel momento in cui si è concretizzato nella partecipazione sotto forma di agevolazioni e sovvenzioni di carattere economico, ha prodotto, in assenza di apposite regolamentazioni, degli effetti perversi, che sovente si sono rivelati dannosi per la sopravvivenza e la credibilità delle stesse associazioni di utilità sociale.

Nella relazione alla legge in esame si legge: “Il proliferare delle associazioni che con le più varie denominazioni (associazioni di volontariato, associazioni no profit, eccetera), vengono costituite per finalità assistenziali a favore dei disabili rende necessario disciplinare l'attività che esse spesso perseguono di raccolta di fondi, del cui impiego non rendono alcun conto, ingenerando il sospetto di richieste illecite e di destinazioni diverse da quelle dichiarate. Inoltre, in molte località sono state presentate denunce per tali abusi, che configurano il reato di truffa in quanto i sottoscrittori delle offerte di somme di denaro sono indotti in errore circa la loro effettiva devoluzione”.

Per altro, dalla lettura di un’analisi condotta dalla Corte dei Conti. con riferimento ai due esercizi finanziari 1986 e 1987, emergono alcune considerazioni considerate fondamentali in cui si osserva che "i modelli e le scelte che andranno ad essere adottate in sede legislativa ... dovranno tener conto dell'esigenza di introdurre regole intese alla crescita culturale più autentica della società; regole che, nel rispetto delle libertà pluralistiche, pongano anche limiti alla formazione degli innumerevoli rivoli di denaro pubblico, talvolta di entità assolutamente irrisoria, che vengono fatti affluire, senza discrimine, a una miriade di soggetti, soprattutto privati, in forme di contributi, sovvenzioni, premi, aiuti, variamente denominati ... L'esigenza di ricondurre a controllo anche questo settore della spesa pubblica sembra evidente e deve tradursi, per essere soddisfatta, in interventi legislativi di rigore, che pongano quanto meno i princìpi della effettività delle esigenze per l'erogazione delle sovvenzioni e l'obbligo di dimostrarle; del riscontro del buon esito delle erogazioni prima di dar corso alle successive; della rispondenza a linee programmatiche ben precise dell'amministrazione".

Inoltre, in tema di rapporti tra i contribuenti ed il fisco, si può rilevare, anche con riferimento ad un sondaggio Corriere-Doxa che ha cercato di fare il punto sugli atteggiamenti degli italiani di fronte al fisco, che “a differenza dagli anni Settanta, in cui il rapporto di antagonismo fiscale era di tipo tradizionale, in questo ultimo ventennio si è sviluppato un antagonismo di tipo nuovo, diffuso soprattutto in quei settori in cui si avverte maggiormente il deterioramento del saldo costi-benefìci”.

Vi è, dunque, la constatazione della diminuzione del principio di potenziamento di solidarietà su cui poteva contare il sistema fiscale italiano.

Per tali ragioni, si è profilata la necessità di definire un quadro di riferimento delle possibili fonti di collaborazione tra questi soggetti e le istituzioni pubbliche, anche al fine di scongiurare il pericolo di indebite percezioni di capitali da parte di organismi che in concreto non svolgono le attività dichiarate.

Struttura della legge n. 383 / 2000 - Nozione ed ambito dell’intervento normativo.

Con gli articoli 2 e 3 si definiscono le associazioni sociali e si individuano gli ambiti di attività.

L’art. 2 adotta, al primo comma, una definizione in senso positivo, indicando quali sono le figure giuridiche considerate dalla disciplina della legge 383/2000, e, al secondo e terzo comma, utilizza una definizione in negativo, escludendo dall’ambito di operatività della legge “i partiti politici, le organizzazioni sindacali, le associazioni dei datori di lavoro, le associazioni professionali e di categoria e tutte le associazioni che hanno come finalità la tutela esclusiva degli interessi economici degli associati” ed escludendo, altresì, i circoli privati e tutte le associazioni nelle quali vi è una qualche selezione (il legislatore preferisce adottare il termine “discriminazione”) in relazione all’ammissione o al diritto di trasferimento delle quote ovvero vi è un qualche collegamento tra la partecipazione alla associazione e la titolarità di quote o di azioni di natura patrimoniale, in pratica, un qualsiasi collegamento ad interessi di tipo economico.

In primo luogo, può affermarsi che il termine “associazioni” adottato dal legislatore del 2000 non serve ad identificare gli enti di cui alla legge 383 con quelli di cui al codice civile, ma ha connotazioni più ampie e ci consente, più semplicemente, di includere, nell’ambito di operatività della legge in esame, esclusivamente gli enti in cui prevale l’elemento personalistico, restando al di fuori di tale ambito gli enti a carattere fondazionale (in cui cioè prevale l’elemento patrimoniale).

Inoltre, il primo comma dell’art. 2 l. 283/00, nell’elencare le fattispecie costituenti “associazioni di promozione sociale”, adotta un criterio di massima ispirato alla neutralità delle forme giuridiche: il tipo di attività esercitato, infatti, presuppone una organizzazione che non necessariamente deve rivestire una determinata forma precostituita (tipizzata) dal legislatore, potendo assumere qualsiasi veste, sia quella di associazione riconosciuta che non riconosciuta, sia quella della cooperativa che quella del comitato.

L’opzione legislativa, evidentemente, ha tenuto conto delle esigenze di libertà del gruppo nella scelta della struttura più idonea a perseguire le singole finalità istituzionali, in relazione alle variabili presentate, di volta in volta, dalle circostanze concrete, siano esse territoriali, ambientali, culturali, sociali, economiche.

Tale discrezionalità è, tuttavia, soggetta al limite della compatibilità con lo scopo solidaristico e con l’assenza di finalità lucrative e, al contempo, con i limiti rappresentati dai requisiti necessari che devono essere presenti nell’atto costitutivo e nello statuto, tra cui la forma scritta, la gratuità delle prestazioni espletate, la democraticità della struttura.

In particolare, l’ambito operativo delle associazioni di promozione sociale è particolarmente delineato dalle attività concretamente poste in essere, che sono quelle finalizzate alla promozione politica, sociale e civile della popolazione; allo sviluppo della personalità umana; alla pratica della solidarietà; alla rimozione degli ostacoli che limitano la libertà e l'uguaglianza dei cittadini; alla promozione delle pari opportunità; alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e ambientale; alla crescita dell'istruzione e dell'educazione permanente; allo sviluppo del turismo sociale; alla diffusione della pratica sportiva.

In questo ambito, rientrano, tra le altre, quelle associazioni che svolgono la propria attività al fine della prevenzione e cura di specifiche malattie, quali la sclerosi multipla (riconosciuta malattia sociale nel 1988) ed altre similari.

D'altra parte, è stato osservato che, nel quadro dell'attuale assetto organizzativo dei poteri pubblici, un posto di rilievo spetta ai problemi sanitari, nel senso più ampio del termine. Al riguardo, è da tenere presente quanto il nostro legislatore ha disciplinato in tema di sanità: l'articolo 32 della Costituzione recita: "La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizioni di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana".

Del resto, anche il concetto di salute pubblica è mutato: al momento, si intende un concetto più ampio, non più soltanto la prevenzione e la cura di determinate malattie, ma altresì i problemi dell'inquinamento, i problemi morali della salute pubblica o, infine, quelli della ricerca scientifica.

In tale contesto, si inserisce quindi l'esigenza che le iniziative sociali poste in essere da enti e associazioni legalmente riconosciuti siano da ricollegare ai servizi sociali (articoli 27 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e vengano coordinati a quelli sanitari.

 I Caratteri delle associazioni di promozione sociale:

a) Atto costitutivo e autonomia negoziale.

b) La capacità immobiliare delle associazioni di promozione sociale prive della personalità giuridica.

c) La rappresentanza processuale delle associazioni di promozione sociale.

L'art. 6, comma primo, della legge n. 383/2000 prevede le forme della rappresentanza legale dell'associazione e dispone che “le associazioni di promozione sociale anche non riconosciute sono rappresentate in giudizio dai soggetti ai quali, secondo lo statuto, è conferita la rappresentanza legale”.

La norma presenta una anomalia.

Se, infatti, si guarda al codice civile, si riscontrano regole differenti in tema di capacità processuale di associazioni riconosciute e non, mentre ai sensi dell’art. 6 è fissata una disciplina unitaria per entrambe le categorie di soggetti.  In particolare, per le associazioni riconosciute, l’art. 33 cpv. c.c prevede che esse sono tenute a rendere pubblici con il mezzo della registrazione “il nome e il cognome degli amministratori, con indicazione di coloro ai quali è conferita la rappresentanza”, mentre, in tema di associazioni non riconosciute, il secondo comma dell’art. 36 cod. civ. dispone che le stesse “possono stare in giudizio nella persona di coloro ai quali, sulla base degli accordi degli associati, è conferita la presidenza e la direzione”.

La diversità di disciplina è collegata, dalla dottrina, alla assenza, per gli enti di fatto, di un sistema di pubblicità corrispondente a quello vigente per le persone giuridiche. Pertanto, mentre per queste ultime i terzi, attori o convenuti in giudizio, sono posti nella condizione di sapere a chi spetti la rappresentanza processuale dell’associazione, attraverso la semplice visione degli atti della associazione che sono iscritti nel pubblico registro delle persone giuridiche, negli enti di fatto, occorrerà ricercare, in concreto, quali siano i legali rappresentanti dell’ente.

Per tali enti, infatti, opera il “criterio della inerenza” alla carica di presidente (o dirigente), conferita secondo le deliberazioni adottate dal consiglio di amministrazione, regolarmente inserite nei relativi verbali, anche senza il rispetto delle forme di pubblicità previste dall’art. 34 c.c. per le persone giuridiche. Conseguentemente, se il terzo vuole accertare quali siano i poteri della persona con cui interagisce e verificarne l’eventuale legittimazione a rappresentare l’ente in sede processuale, dovrà chiedere la giustificazione dei poteri secondo le regole della rappresentanza (art. 1393 cod. civ.).   Peraltro, il riferimento ai soggetti investiti della massima carica associativa non fa altro che recepire quanto accade di regola nella prassi delle associazioni, ove si attribuisce agli organi di direzione anche la rappresentanza legale (processuale e negoziale) dell’ente. Si tratta di una norma ritenuta derogabile dagli accordi degli associati, i quali ben potranno conferire ad altri soggetti la capacità di rappresentare l’ente in giudizio. 

Come è possibile notare, il legislatore ha lasciato un ampio margine di libertà all’autonomia negoziale degli associati (sempre che venga espletata nell’ambito degli interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico) che risulta, invece, compresso nella disciplina di cui all’art. 6, comma I, legge 383/2000. Quest’ultima norma, infatti, detta un regime unitario per le associazioni di promozione sociale, sia che abbiano la forma della persona giuridica sia che rivestano quella dell’ente non riconosciuto, ed estende, anche alle organizzazioni prive di personalità giuridica, il criterio di attribuzione della rappresentanza legale ai soggetti predeterminati nello statuto.   Probabilmente, la ratio della norma deve riscontrarsi nella esigenza di maggiore certezza e garanzia, determinata dal tenore degli interessi sottesi alla esistenza degli enti di utilità sociale, il che ha indotto il legislatore a definire con chiarezza le modalità attraverso le quali tali enti possono esercitare la loro capacità processuale, anche quando siano privi del riconoscimento.

Al riguardo, giova ricordare che, con tale opzione normativa, trova ulteriore conferma l’orientamento dottrinario e giurisprudenziale che ravvisa, anche nelle associazioni non riconosciute (come per le persone giuridiche), l’esistenza di un rapporto di immedesimazione organica tra l’ente e le persone preposte ai suoi organi (sul punto, giova ricordare che la opposta opinione della dottrina e della giurisprudenza tradizionali tendeva a qualificare diversamente il rapporto tra ente e persone preposte agli organi associativi, a seconda che si trattasse di persone giuridiche, per le quali si parlava di rapporto di immedesimazione organica, oppure di persone non giuridiche, ove si configurava un rapporto di rappresentanza o di mandato, con ciò negando la sussistenza di una completa autonomia e di una piena capacità giuridica e processuale di tale ultima categoria).

d) Il sistema delle responsabilità.

Il secondo comma dell’articolo 6 l. cit. regola il rapporto esterno delle associazioni di promozione sociale, statuendo che: “Per le obbligazioni assunte dalle persone che rappresentano l’associazione di promozione sociale, i terzi creditori devono far valere i loro diritti sul patrimonio dell’associazione medesima e, solo in via sussidiaria, possono rivalersi nei confronti delle persone che hanno agito in nome e per conto dell’associazione”.

Da una prima lettura di tale disposizione, si ricava che, per i debiti dell’associazione di promozione sociale, l’ente risponde con il suo patrimonio ex art. 2740 c.c. e, a tale responsabilità, si aggiunge, quale ulteriore garanzia a favore dei terzi, la responsabilità patrimoniale di coloro che hanno agito in nome e per conto dell’ente.

Questi ultimi, sono titolari di una responsabilità solidale. Responsabilità solidale significa che chi ha agito in nome e per conto dell’ente è tenuto a rispondere per l’intero dei debiti assunti, senza possibilità di frazionamento del debito tra l’obbligato e l’ente o tra l’obbligato chiamato ad adempiere e gli altri obbligati. La solidarietà, peraltro, avvince tra loro le persone responsabili ex art. 6 e ciascuno di questi soggetti con l’ente.

In particolare, tale ipotesi di responsabilità ha, per espressa disposizione normativa, il carattere della sussidiarietà, opera cioè, a favore di chi ha agito, il beneficio della preventiva escussione (c.d. “beneficium excussionis”) del patrimonio dell’ente.

Il beneficio di escussione è previsto in materia di fideiussione e di società (semplice e in nome collettivo) e può essere fatto valere dal garante mediante eccezione da opporre al creditore esecutante. Esso deve essere espressamente previsto con apposita pattuizione, nel caso della fideiussione convenzionale (art. 1944 c.c.), mentre ha carattere legale nel caso delle società di persone (art. 2268 e 2304 c.c.).

Sembra, pertanto, che, con l’art. 6 della legge 383/00, il legislatore abbia inteso introdurre una ipotesi legale di beneficium excussionis.

Occorre, tuttavia, comprendere quale sia l’ambito di operatività di detta previsione legislativa, atteso che, come è stato già rilevato, le associazioni di promozione sociale possono assumere, indifferentemente, la forma della associazione riconosciuta, quella dell’ente non riconosciuto e quella della cooperativa, per le quali operano regimi di responsabilità differenziati, che non risultano dalla lettura dell’art. 6 l. cit.

Infatti, il legislatore del 2000 effettua una assoluta equiparazione tra le tre categorie, con la conseguenza che l’interprete, che si trovi a decidere di una controversia concernente il rapporto tra una associazione di promozione sociale e i terzi, si troverà a dirimere il dilemma tra l’applicazione della differente disciplina prevista per ciascuna figura dal codice civile oppure il dovere di ignorare le differenze strutturali ed organizzative di ciascun tipo ed optare esclusivamente per la normativa speciale dettata dalla legge 383, che estenderebbe, a tutte le ipotesi di associazioni di promozione sociale, la responsabilità solidale e sussidiaria di chi ha agito in nome e per conto dell’ente.

Allo stato, tuttavia, risulta poco agevole superare con un’unica norma le differenze che sussistono tra le varie figure richiamate dalla legge 383.   Per quanto riguarda gli enti del primo libro del codice civile,  occorre precisare che, senz’altro, la giurisprudenza e la dottrina fanno una costante applicazione, in via analogica, agli enti di fatto, della disciplina dettata per le persone giuridiche; il che ha sostanzialmente eroso le differenze tra i due tipi di associazioni.

 La distinzione tra le une e le altre entità associative è, tuttavia,non solo, tuttora mantenuta ferma proprio in relazione al profilo patrimoniale o del rapporto con i terzi, ma è, anche, tutt’altro che trascurabile.

Come è noto, la presenza o meno della personalità giuridica (conseguita attraverso il riconoscimento concesso con decreto del Presidente della Repubblica o del prefetto nei casi di delega governativa) implica un diverso regime patrimoniale dell’ente che, se riconosciuto, gode di autonomia patrimoniale perfetta, se non riconosciuto ha una autonomia patrimoniale “imperfetta”.

L’autonomia patrimoniale perfetta dà luogo alla separazione assoluta del patrimonio dell’ente da quello dei partecipanti all’associazione, così che il patrimonio di ogni associato è insensibile ai debiti dell’ente e viceversa (si ha, quindi, una indifferenza reciproca tra i due patrimoni).

Diversamente, l’autonomia imperfetta non implica la netta separazione tra i due patrimoni, in quanto, pur esistendo un fondo comune dell’associazione (con cui l’ente gestisce verso l’esterno le proprie attività e che rappresenta, per i creditori, la garanzia patrimoniale generica ex art. 2740 c.c. sulla quale essi possono far valere i loro diritti), sono, inoltre, considerati responsabili, solidalmente e personalmente con i propri beni, anche coloro che hanno agito in nome e per conto dell’ente.

Se si confronta l’art. 6 della legge 383/00 con la disciplina dettata dal codice civile in tema di associazioni riconosciute, si può notare una alterazione del sistema così come delineato dal codice del 1942.

Infatti, per le associazioni riconosciute, il codice civile stabilisce una totale indifferenza degli associati rispetto all’ente di cui fanno parte, in quanto questo è un soggetto di pieno diritto, dotato di propri ed autonomi poteri, diritti ed obblighi nonché di una propria capacità giuridica. E’, pertanto, un soggetto di diritto a tutti gli effetti e, in quanto tale ha una propria rilevanza esterna, che nulla ha a che vedere con quella delle persone che ne fanno parte.

Non si può, pertanto, sostenere, che i membri di un’associazione dotata di personalità giuridica possano essere chiamati a rispondere, in via solidale, benché sussidiaria, dei debiti dell’ente, trattandosi di due soggetti assolutamente distinti.    Anche per quanto riguarda gli amministratori della persona giuridica, la responsabilità ex art. 18 cod. civ. non può, assolutamente, essere assimilata a quella di cui all’art. 6 legge 383/00.

Ai sensi dell’art. 18 c.c., si configura una responsabilità derivante da un rapporto a carattere contrattuale (in particolare, un mandato) tra l’ente e i suoi amministratori, che deve essere adempiuto con la diligenza del buon padre di famiglia (art. 1710 c.c.) e che ha carattere interno, concernendo l’ente e le persone preposte all’amministrazione e rappresentanza dell’ente.

Viceversa, nei rapporti esterni, l’attività degli amministratori è da imputare direttamente ed esclusivamente all’ente, in virtù di quel rapporto di immedesimazione organica, unanimemente riconosciuto da dottrina e giurisprudenza, a mezzo del quale l’ente esprime la sua volontà ed agisce nel campo delle attività concrete, in altre parole, vive nel mondo giuridico come un vero e proprio soggetto di diritto.

Spostando nuovamente l’attenzione sul II comma dell’art. 6 l. 383/2000, viene dunque da chiedersi di quale responsabilità sussidiaria debba mai parlarsi nel caso in cui l’ente di utilità sociale acquisti il riconoscimento della personalità giuridica.

Per le associazioni non riconosciute, la norma di riferimento è l’art. 38 cod. civ. che stabilisce: “Per le obbligazioni assunte dalle persone che rappresentano l’associazione i terzi possono far valere i loro diritti sul fondo comune. Delle obbligazioni stesse rispondono anche personalmente e solidalmente le persone che hanno agito in nome e per conto dell’associazione”.

Il confronto con l’art. 6 della legge  n° 383 rivela maggiori affinità strutturali.

Responsabilità personale significa che il soggetto che ha agito è responsabile verso i terzi con tutti i suoi beni presenti e futuri (art. 2740). Responsabilità solidale, come già detto, significa che ogni debitore è obbligato ad eseguire per intero la prestazione dovuta al creditore.

Per quanto riguarda l’individuazione dei soggetti tenuti a rispondere delle obbligazioni assunte dall’associazione non riconosciuta, è stato sostenuto, da parte di alcuni giuristi, che l’art. 38 c.c. coinvolga tutti gli amministratori, anche se non abbiano agito spendendo il nome dell’associazione (criterio della inerenza).

Si tratterebbe, pertanto, di una forma generale di responsabilità, che ha lo scopo di responsabilizzare tutti i soggetti che in qualche modo impersonificano l’ente.

Di contrario avviso è, tuttavia, quella opinione dottrinale che interpreta in senso letterale il testo dell’art. 38 c.c., a norma del quale emerge che la responsabilità debba essere limitata esclusivamente a coloro che hanno effettivamente agito in nome e per conto dell’associazione.

Si ritiene che tale norma sia stata posta a fondamento, da un lato, della tutela dei terzi e, dall’altro, della tutela dei singoli membri del sodalizio. I terzi, infatti, non sono messi in grado di conoscere la reale consistenza del fondo comune o i nomi degli amministratori, non essendo l’atto costitutivo e lo statuto soggetti a particolari oneri di pubblicità. Pertanto, la responsabilità personale e solidale delle persone con le quali si è contrattato rappresenta un vero e proprio strumento di garanzia per i terzi.

E’ opinione della dottrina e della giurisprudenza prevalenti che questa responsabilità debba essere interpretata come una fideiussione legale, per cui il creditore, per il soddisfacimento del suo credito, può indifferentemente rivolgersi all’associazione ovvero pretendere il pagamento direttamente da chi ha agito per essa.

Applicando analogicamente le norme dettate in tema di fideiussione (art. 1944 c.c.), sarà peraltro possibile per le parti pattuire il beneficium excussionis, che permetta, a colui che sia convenuto per il pagamento del debito dell’associazione, di pretendere dal creditore la preventiva escussione dei beni del fondo comune.

Trattandosi di una ipotesi responsabilità solidale dal lato passivo, vige la presunzione di solidarietà, per cui l’eventuale beneficio di escussione dovrà necessariamente essere previsto in maniera espressa dalle parti (art. 1294 cod. civ.), potendo, altrimenti, il creditore agire indifferentemente sul fondo comune o sul patrimonio del rappresentante dell’ente. Sarà, infine, azionabile il diritto di regresso da parte del rappresentante che abbia pagato i debiti dell’ente.

Secondo un’altra opinione dottrinaria, tuttavia, il carattere sussidiario della responsabilità di coloro che hanno agito per conto dell’ente deve essere ricavato applicando analogicamente alla fattispecie l’art. 2268 c.c , con la conseguenza che la sussidiarietà sarà in re ipsa. Cosicché, il creditore ben potrà agire direttamente contro l’agente, ma questi potrà in ogni caso chiedere la preventiva escussione dei beni dell’ente, incombendo, tuttavia, su di lui, l’onere di provare l’esistenza di tali beni affinché l’attore possa agevolmente soddisfare il suo diritto.

               Sembra che quest’ultima ipotesi sia quella descritta dall’art. 6 della legge sulle associazioni di promozione sociale.       Per l’effetto di tale disposizione, infatti, i creditori dell’associazione di promozione sociale (non riconosciuta) dovranno necessariamente aggredire prima il patrimonio sociale e, solo in un momento successivo, in caso di incapienza di questo, potranno attaccare i beni delle persone che agirono in nome e per conto dell’ente. Né a tal fine è richiesta la preventiva pattuizione del “beneficium excussionis”.

               L’opzione legislativa, per altro, induce ad un’ulteriore affermazione: nei rapporti esterni degli enti di fatto previsti nel primo libro del codice civile è preferibile aderire alla tesi che applica analogicamente la disciplina di cui all’art. 2268 c.c., in quanto aderisce maggiormente ai dati che ci derivano dal sistema.

               Discende da ciò il seguente corollario applicativo: i creditori di un’associazione non riconosciuta, nell’azionare i propri diritti, potranno espropriare i beni delle persone responsabili per l’ente solo dopo l’infruttuosa esecuzione del fondo comune, essendo ad essi opponibile in ogni caso un beneficio legale di escussione.

Un discorso a parte deve essere fatto per l’ipotesi in cui l’ente di promozione sociale assuma la veste della società cooperativa, per la quale il codice civile detta un regime differenziato, in ragione dello scopo non lucrativo perseguito da questi soggetti giuridici che pur svolgono attività di natura economica.

Sul piano della responsabilità, le cooperative possono essere a responsabilità illimitata o a responsabilità limitata.  Gli artt. 2513 e 2541 cod. civ. prevedono, com’è noto,  due ipotesi tipiche di responsabilità sussidiaria.

Nel primo caso, fermo restando che la società risponde, in via principale, con il suo patrimonio, i soci possono essere chiamati a rispondere nei confronti dei creditori, solidalmente e illimitatamente, ma nei soli casi indicati dalla norma, e cioè in caso di liquidazione coatta amministrativa o di fallimento.

Nel secondo caso, per le obbligazioni sociali, risponde esclusivamente la società con il suo patrimonio. L’atto costitutivo può, peraltro, stabilire che, in caso di liquidazione coatta amministrativa o di fallimento della società, ciascun socio risponde sussidiariamente e solidalmente. Ma, anche in questo caso, il legislatore ha previsto un limite al regime di responsabilità, consistente nella determinazione di un ammontare prestabilito della entità della responsabilità (e cioè di una somma multipla della propria quota) e nel limite proporzionale alla parte di ciascuno nelle perdite.

Pertanto, negli enti di mutualità sociale, la sussidiarietà è espressamente regolamentata dal legislatore, cosicché null’altro vi sarebbe da aggiungere anche alla luce dell’art. 6 della legge 383/2000.

L’ambito applicativo dell’art. 6 L. 383/00 ha, in conclusione, una portata molto meno ampia di quella che inizialmente poteva sembrare: si tratta di una norma apposita per le associazioni di promozione sociale prive di personalità giuridica, per le quali viene specificato il carattere sussidiario della responsabilità di coloro che agirono per l’ente, carattere che non emergeva chiaramente dall’art. 38 c.c.

- Decreto n. 471/2001- rapporto tra disciplina generale e disciplina speciale: difficoltà di coordinamento.

Dall’analisi della legge sugli enti di promozione sociale, è possibile notare come il legislatore, nell’aggiungere un nuovo tassello al percorso volto a riconoscere dignità a tale tipologia di organismi, sia stato ispirato da un particolare intento promozionale nei confronti di detti organismi, intento che è, del resto, riscontrabile anche in altri esempi normativi.

               A ciò si aggiunga l’esigenza di conferire un assetto organico alla materia. Questa esigenza, tuttavia, secondo i primi commentatori della L. 383/2000, non è stata adeguatamente soddisfatta.

               Ciò che si critica, infatti, è l’assoluta mancanza di coordinamento con la disciplina generale del codice civile, il quale resta tuttora legato alla antica dicotomia tra persone giuridiche ed enti di fatto, enti con scopo di lucro ed enti a carattere ideale, dicotomia alla quale si contrappone l’esistenza, riconosciuta, disciplinata e regolata con legge ordinaria, di enti a carattere ideale ma abilitati allo svolgimento di attività economiche ed enti privi di personalità giuridica ma capaci di acquistare beni, di ottenere sovvenzioni da parte dello Stato, di costituirsi in giudizio e rispondere verso i terzi in maniera non molto dissimile da cooperative ed associazioni riconosciute.

               Dunque, coesistenza di due sistemi normativi, per molti aspetti incompatibili, che obbliga l’interprete a verificare se gli stessi si escludono reciprocamente, nel senso che l’applicazione dell’uno preclude l’applicazione dell’altro, ovvero se vi sia uno spazio normativo comune, con consequenziale problema di sovrapposizione e coordinamento.

               Certamente, nessuna difficoltà ermeneutica si incontra nel caso in cui non vi sia coincidenza di presupposti tra le normative a confronto; ma, senz’altro, delicati problemi interpretativi si pongono allorché ricorrano tutti i presupposti di entrambe le discipline.

               In proposito, nei capitoli precedenti, si è fatto riferimento alla questione relativa alla capacità di effettuare acquisti a titolo oneroso delle associazioni di promozione sociale prive di personalità giuridica; ovvero al regime di rappresentanza o a quello di responsabilità per i debiti dell’ente; ma la casistica è, indubbiamente, in grado di comprendere una serie indefinita di ipotesi pratiche.

               Orbene, in mancanza di una più incisiva novella del macrosistema codicistico -peraltro auspicata da tempo dalla dottrina più recente - sembra che, allo stato, il contrasto debba essere risolto caso per caso: cercando di comprendere la ratio sottesa alle parole adoperate dal legislatore - che appare propendere verso una promozione degli enti di utilità sociale - con la conseguenza che l’applicazione della norma di carattere speciale, in conformità con il principio lex specialis derogat legi generali, dovrà essere subordinata al previo accertamento di tale ratio e delle concrete conseguenze che la generalizzazione della regola speciale, applicata a tutte le forme adottate dai privati per il perseguimento dei fini di utilità sociale, possa implicare in ordine all’effettivo raggiungimento di tali finalità e in termini di concreta utilità per ciascuna entità associativa.