aggiornamento 20.07.2002

 

IL LAVORO TEMPORANEO NELLA COMUNITA’ EUROPEA

     di Enrico Romano

“L'economia della conoscenza si fonda sull'innovazione e sul capitale umano e richiede una maggiore capacità d'adattamento da parte delle imprese e dei lavoratori” . Con queste parole si è aperta ,presso la Commissione Giuridica del Parlamento Europeo, la discussione sul progetto di direttiva 149/2002 relativa alle << condizioni di lavoro dei lavoratori temporanei>>. L’iter per l’approvazione della direttiva - da parte dell’Assemblea Plenaria ,nel mese di ottobre p.v.- prevede un ulteriore vaglio da parte della Commissione Affari Sociali e Occupazione nonché dalla Commissione per il Mercato Interno del P.E. . Prima di esaminare alcuni aspetti salienti della proposta che si snoda in 14 articoli,vale evidenziarne una peculiarità per fornire , altresì, una più chiara visione dello scenario europeo in cui essa si inserisce. Sul presupposto che solo una “occupazione temporanea di qualità” consente di rispondere alle esigenze di flessibilità e di adattamento dell’economia odierna, il progetto di direttiva individua nel lavoro temporaneo “un elemento chiave in grado di potenziare la capacità d’adattamento del mercato del lavoro, delle imprese e dei lavoratori” , dato questo , che ha ricevuto una recente conferma: la Temporary a Agency Work in the European Union ha , infatti, condotto un’attenta ed ampia analisi (Dublin, 2002) dalla quale è emerso che - sebbene l’apporto del lavoro temporaneo all'occupazione complessiva rimane ancora limitato in Europa - esso è stato connotato da un tasso di crescita annuale di circa il 10% tra il 1991 e il 1998: 2,1 milioni di persone espresse in posti di lavoro a tempo pieno, ovvero l'1,4% dell'occupazione totale in Europa nel 1998 . Le ragioni di tale incremento sono dovute a molteplici fattori , tra i quali : a)necessità di maggiore flessibilità per le aziende (soprattutto PMI) nella gestione della manodopera: il lavoro temporaneo (di qualità , ben inteso) può, dunque, servire a compensare un'insufficienza di personale permanente o un incremento momentaneo del carico di lavoro; b) per i lavoratori temporanei questa forma d'occupazione costituisce mezzo(in alcuni casi l’unico!) un per entrare nel mercato del lavoro o per reinserirsi: la percentuale di persone inattive prima di essere assunte per la prima volta come lavoratori temporanei, o perché disoccupate, o perché ancora impegnate nella formazione iniziale, oscilla tra il 24% e il 52% a seconda degli Stati membri; c) il lavoro temporaneo consente di sopperire alla carenza di qualifiche soprattutto nei settori connessi alle tecnologie dell'informazione; d) il quadro normativo è profondamente mutato: molti degli Stati membri (tra cui l’Italia ) hanno ritenuto di integrare questa forma di occupazione nella propria legislazione, superando precedenti divieti. In particolare , per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, sebbene la caratteristica comune di ogni lavoro temporaneo sia la “relazione triangolare” tra l’impresa utilizzatrice, il lavoratore dipendente e l’impresa di fornitura, la situazione giuridica varia in modo significativo da uno Stato membro all’altro, caratterizzandosi talora per una notevole grado di elasticità (Regno Unito , Irlanda, Danimarca,Finlandia), ovvero per una forte rigidità legislativa (Germania). Ci sembra , perciò, opportuno sottolineare alcuni elementi che, al contrario, accomunano la disciplina della fattispecie. 1- L 'impresa di fornitura di lavoro temporaneo generalmente ritenuta il datore di lavoro del lavoratore temporaneo, che è, pertanto, considerato (ad eccezione che per il Regno Unito e l’Irlanda) un lavoratore dipendente; 2- l'impresa di fornitura di lavoro temporaneo , quale datore di lavoro,è tenuta a rispettare tutti gli obblighi che ne derivano, pur se la relazione triangolare propria del lavoro temporaneo implica , talvolta, una responsabilità solidale con l'impresa utilizzatrice, che è tenuta a garantire il pagamento della retribuzione e degli oneri sociali, nonché applicare le norme d'igiene e di sicurezza sul lavoro, fermo restando che, nella maggior parte dei casi, i lavoratori possono far valere i loro diritti collettivi nell'ambito dell'impresa di fornitura di lavoro temporaneo (anche se in alcuni Stati membri quali Austria, Francia, Paesi Bassi - e sempre che sussistano talune condizioni - possono esercitarli presso entrambe) ; 3- i lavoratori temporanei sono assunti sulla base di un contratto a tempo determinato ad eccezione che in Germania e in Svezia, dove, al contrario, i contratti a tempo indeterminato costituiscono la regola generale; una particolare disciplina, ispirata da un vero favor per il lavoratore, è prevista (oltre che in Italia) nei Paesi Bassi, laddove il contratto a tempo determinato divengono contratti a tempo indeterminato ad esempio, quando il lavoratore temporaneo presta la propria opera per oltre 18 mesi presso la stessa impresa utilizzatrice ovvero oltre 36 mesi per la stessa impresa di fornitura di lavoro temporaneo; 4- dalle disposizioni legislative, dalle convenzioni o dai codici di condotta che regolamentano il settore in Austria,Danimarca, Paesi Bassi, Belgio, Francia, Italia, Portogallo, Spagna, Lussemburgo e Grecia si può agevolmente dedurre un ulteriore elemento comune , costituito dalla disciplina della retribuzione : i lavoratori temporanei percepiscono una retribuzione almeno pari a quella che percepirebbe un lavoratore dipendente dell'impresa con mansioni identiche o simili; 5- non trova,invece, eccezioni il principio secondo cui non è possibile sostituire un lavoratore dipendente scioperante con un lavoratore temporaneo. Tornando alla proposta di direttiva relativa alle condizioni di questa particolare tipologia di lavoratori , cui sopra si è fatto cenno, vale ricordare che essa si inserisce in un ampio contesto caratterizzato dall’esigenza - sempre più avvertita dall’UE – di avvalersi di tutti gli strumenti a propria disposizione per incentivare la creazione di posti di lavoro, diversificare le forme d’occupazione e conciliare flessibilità e sicurezza.

 In questa prospettiva , com’è noto, sono state adottate la Decisione del Consiglio del 19 gennaio 2001 e la Raccomandazione del Consiglio, del 15 giugno 2001, riguardanti gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità, tutte accomunate dalla necessità di tener conto dei suggerimenti (“strategie”) provenienti dal Consiglio europeo svoltosi a Lisbona nel marzo del 2000 con cui si ribadisce la necessità di non perdere di vista l’inscindibile binomio occupazione e qualità del lavoro . Il lavoro temporaneo , infatti, potrà svolgere pienamente la sua funzione di motore per la creazione di nuovi posti di lavoro solo se presenta attrattive sufficienti per i lavoratori e i disoccupati, ovvero se offre un’occupazione di qualità che compensi il suo carattere temporaneo .Il confronto tra le condizioni di lavoro del lavoratore temporaneo e quelle del lavoratore che nell'impresa utilizzatrice esegue compiti simili, porta concludere che gli elementi che determinano la differenza , più che allo statuto del rapporto di lavoro , sono strettamente connessi al settore di attività o alla natura delle mansioni svolte, oltre che alla retribuzione (qualità intrinseca), mediamente inferiore rispetto alla retribuzione percepita da lavoratori non temporanei (cfr. studio condotto dalla Fondazione Europea e comunicazione della Commissione "Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strategia d’investimento nella qualità” COM 2001, 313 def.). Il Consiglio europeo ha, del resto , ribadito la necessità di pari opportunità per i disabili, la parità di genere, un’organizzazione del lavoro efficace e flessibile che consenta di conciliare meglio la vita lavorativa con la vita privata, l’apprendimento lungo tutto l'arco della vita, la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, la partecipazione dei lavoratori e la diversificazione nella vita lavorativa (paragrafo.26). Nell’ambito dello scenario che si è cercato di descrivere, la Commissione Giuridica del P.E., ha pertanto , ritenuto di proporre un testo di direttiva che , anche alla luce recenti negoziati tra le parti sociali (da giugno 2000 a maggio 2001), ricostruisce alcuni punti concordati in sede di negoziati, formulando disposizioni volte a superare le residue discordanze (ad esempio il concetto di lavoratore comparabile) e ponendo in primo piano una questione fondamentale: il lavoro temporaneo può condurre a rapporti di lavoro più stabili e più lunghi (infondendo sicurezza nei lavoratori)o li mantiene in un rapporto che, precario per definizione e per natura, è suscettibile di generare un'insicurezza permanente ? La proposta in argomento sembra , per vero , fornire una concreta risposta alle aspettative delle parti sociali del settore delle imprese di fornitura di lavoro temporaneo - ovvero Euro-CIETT, l'organizzazione dei datori di lavoro, e Uni-Europa, l'organizzazione dei lavoratori dipendenti - così come sono state espresse nella dichiarazione comune dell’08.10.2001 e, completando la legislazione degli Stati membri (nonché la legislazione comunitaria esistente - le direttive del Consiglio 91/383/CEE, 97/81/CE e 1999/70/CE - che hanno già definito il principio di non discriminazione, nell'ambito delle relazioni di lavoro atipiche, tra i lavoratori temporanei e i lavoratori comparabili dell'impresa utilizzatrice ) in conformità con l'articolo 137 del trattato, stabilisce un quadro comunitario comune e flessibile al fine di migliorare la qualità del lavoro dei lavoratori temporanei e promuovere questo settore. Venendo all’esame degli articoli da 1 a 3 della proposta, essi definiscono il campo d'applicazione della proposta stessa. In particolare, il concetto di "rapporto di lavoro temporaneo", così com’è definito nella direttiva del 25 giugno 1991 (che completa le misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute durante il lavoro dei lavoratori aventi un rapporto di lavoro a durata determinata o un rapporto di lavoro interinale - Direttiva 91/383/CEE - GU L 206 del 29.7.1991) è ampiamente ripreso dall’art.1, prevedendosi , altresì, l’applicabilità della direttiva sia alle imprese private che pubbliche (II comma). Le finalità della direttiva, espressamente sancite dall’art.2 rispondono all’esigenza di migliorare la qualità del lavoro temporaneo garantendo il rispetto del principio di non discriminazione nei confronti dei lavoratori temporanei , nonchè stabilire un quadro adeguato d’utilizzo del lavoro temporaneo per contribuire al buon funzionamento del mercato del lavoro e dell'occupazione. Particolarmente interessante sotto l’aspetto definitorio è, poi, l'art. 3 che contiene una specifica individuazione delle nozioni di lavoratore, lavoratore comparabile, prestazione e condizioni di base di lavoro e d'occupazione. Il termine lavoratore , indica, infatti, ogni persona che, nello Stato membro interessato, è protetta in questa sua qualità nell’ambito della legislazione nazionale sull'occupazione e conformemente alle pratiche nazionali, mentre viene definito “lavoratore comparabile” il lavoratore dell'impresa utilizzatrice che occupa un posto identico o analogo a quello occupato dal lavoratore messo a disposizione dall'impresa di fornitura di lavoro temporaneo, tenuto conto dell'anzianità, delle qualifiche e delle competenze, tentando, così, la direttiva di superare le discordanze tra le parti sociali cui sopra si è fatti riferimento. Lo stesso art.3 rinvia al diritto nazionale per la definizione di contratto o rapporto di lavoro; si specifica che uno Stato non può escludere un lavoratore dal campo d'applicazione della direttiva per il fatto di avere un contratto a tempo determinato, di lavorare a orario ridotto o di svolgere un lavoro temporaneo. Con quest'ultima precisazione si è inteso porre fine all'incertezza giuridica che circonda talvolta il lavoro temporaneo.

 L'interpretazione molto variabile data ai contratti dei lavoratori temporanei può di fatto privarli della protezione del diritto del lavoro ( a) lavoratori a tempo parziale ai sensi della direttiva 97/81/CE del Consiglio, del 15 dicembre 1997;b) lavoratori a tempo determinato ai sensi della direttiva 99/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999; c) persone che svolgono una prestazione temporanea presso un'impresa utilizzatrice). L'art. 4 prevede che gli Stati membri procedano all'esame periodico delle restrizioni e dei divieti imposti al lavoro temporaneo applicati a talune categorie di lavoratori o ad alcuni settori d'attività. L’art. 5 sancisce il principio di non discriminazione , stabilendo che per le condizioni di base di lavoro e d'occupazione, incluse quelle che dipendono da una specifica anzianità lavorativa, i lavoratori temporanei ricevono un trattamento almeno equivalente a quello di cui gode un lavoratore comparabile, salvo che ragioni oggettive giustifichino un trattamento diverso, potendosi – eventualmente far ricorso al principio pro rata temporis, con esplicita autorizzazione agli Stati,nel caso particolare di lavoratori temporanei con contratto a tempo indeterminato che prevede la loro remunerazione anche quando non effettuano prestazioni, a derogare al suddetto principio. Si prevede, inoltre, che gli Stati membri possono affidare alle parti sociali (a livello appropriato) la “stipula” di convenzioni collettive che deroghino al principio già sopra ricordato , a condizione che si garantisca ai lavoratori temporanei un adeguato livello di tutela. E’ significativo che, laddove non sia previsto un “lavoratore comparabile”, lo stesso art.5 indichi, quale parametro di riferimento, la convenzione collettiva applicabile all'impresa utilizzatrice, ovvero, qualora tale convenzione non esista, il raffronto si effettua riferendosi alla convenzione collettiva applicabile all’impresa di lavoro temporaneo; in assenza di una convenzione collettiva applicabile, le condizioni di base di lavoro e d'occupazione del lavoratore temporaneo rientrano nell'ambito di competenza della legislazione e delle pratiche nazionali. Una serie di dettagliate disposizioni volte a migliorare la qualità del lavoro temporaneo, sono contenute nell’art. 6 . Per consentire al lavoratore temporaneo di accedere ad un’occupazione permanente, è previsto un obbligo di informazione circa la presenza di posti vacanti , e non frapporre alcun ostacolo qualora l'impresa utilizzatrice gli offra un contratto a tempo indeterminato al termine della prestazione temporanea (paragrafi 1 e 2) . Fermo restando che sul lavoratore temporaneo non deve gravare alcun onere finanziario (paragrafo 3), gli Deve essere consentito di accedere ai servizi sociali dell'impresa utilizzatrice (paragrafo 4), adottando ogni misura possibile per migliorare la sua formazione sia nell'impresa di fornitura sia nell'impresa utilizzatrice (paragrafo 5). Alla rappresentanza dei lavoratori temporanei è dedicato l’art. 7 che statuisce che essi siano presi in considerazione per il calcolo della soglia sopra la quale si possono costituire le istanze rappresentanti dei lavoratori previste dalle normative nazionali e comunitarie in un'impresa di fornitura di lavoro temporaneo, mentre è lasciata agli Stati la facoltà di decidere se ciò può essere esteso al calcolo della soglia nell'impresa utilizzatrice stessa. L’art. 8 prevede , poi, che i dipendenti dell'impresa utilizzatrice siano informati del ricorso a lavoratori temporanei nella loro impresa. Merita di essere, inoltre, evidenziato l’ampio margine di discrezionalità che la direttiva attribuisce agli Stati membri, che potranno , pertanto, applicare o introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli ai lavoratori, ovvero agevolare o consentire convenzioni collettive o accordi conclusi tra le parti sociali più favorevoli ai lavoratori; pur se il Legislatore comunitario ribadisce che - in nessun caso - l'attuazione della direttiva può costituire una ragione sufficiente per giustificare una riduzione del livello generale di protezione dei lavoratori rientranti nel suo campo d'applicazione: l’ attuazione non deve pregiudicare il diritto degli Stati membri e/o delle parti sociali di tenere conto di eventuali cambiamenti della situazione ed emettere disposizioni legislative, regolamentari o contrattuali diverse da quelle che esistono al momento dell'adozione della presente direttiva, a patto che i requisiti minimi previsti dalla presente direttiva siano rispettati. Per quanto riguarda, infine, l’apparato sanzionatorio l’art.8 sancisce il principio in base al quale le sanzioni previste devono essere efficaci, proporzionali e dissuasive, rimettendo agli Stati membri il regime delle sanzioni applicabili alle violazioni delle disposizioni nazionali emesse in applicazione della direttiva . Come si vede, dunque, la proposta di direttiva , che si è cercato si qui di analizzare,costituisce un valido tentativo di “gettare le basi di una nuova espansione del settore, contribuendo a sfruttare pienamente il suo potenziale d'occupazione e a migliorare il funzionamento del mercato del lavoro” (così testualmente leggesi nella relazione di presentazione). E’ evidente che l’impatto della proposta di direttiva in termini di ricaduta occupazionale deve “pagare il dazio” del principio di non discriminazione tra lavoratori temporanei e lavoratori comparabili che , pur migliorando considerevolmente l’accettabilità sociale di questo tipo di lavoro (nonché una maggiore integrazione dei lavoratori temporanei all’interno delle imprese utilizzatrici), con ogni probabilità, potrebbe provocare – in qualche caso- un aumento dei costi salariali per le agenzie e/o le imprese utilizzatrici. Tali aumenti, tuttavia, saranno pur sempre mitigati dai potenziali incrementi di produttività e dalla forte flessibilità offerta dalla direttiva.