(aggiorn. maggio 2014)

La Giustizia Amministrativa a tutela del cittadino

e della buona amministrazione

 

di: ISABELLA STOPPANI

L’attuale dibattito in ordine al ruolo della Giustizia Amministrativa e le proposte di sua sostanziale abolizione con il ventilato passaggio delle sue competenze al Giudice Ordinario impone un’analisi e la consapevolezza dei valori che sono in gioco allorché si parla di importanti riforme in questo settore. La Costituzione italiana, agli articoli 100 e 103, assegna al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa la tutela degli interessi legittimi e della giustizia nell’amministrazione. La giustizia amministrativa trova la sua origine nella separazione dei poteri, per cui il sindacato sui provvedimenti della Pubblica Amministrazione è rimesso ad un giudice per così dire interno al potere esecutivo, sicché il potere giudiziario, cioè il Giudice Ordinario può solo disapplicare i provvedimenti della Pubblica Amministrazione ma non annullarli. L’importanza della Giustizia Amministrativa sul piano socio-economico è andata via via crescendo, in parallelo alla complessità dei problemi, connessa all’evoluzione della società ed alle sempre maggiori interazioni tra pubblico e privato; anche il superamento della tradizionale concezione dell’interesse legittimo come tutela riflessa della Pubblica Amministrazione e la sua configurazione come "quasi diritto" ha finito con lo snaturare l’originario disegno che esaltava il ruolo della Giustizia Amministrativa proprio come garante del buon andamento della Pubblica Amministrazione per assimilarlo sempre di più ad una funzione parallela a quella del Giudice Ordinario. Ora, proprio la crescita di ruolo del Giudice Amministrativo e l’attribuzione allo stesso di sempre maggiori competenze sino all’attribuzione di importanti materie riservategli come competenza esclusiva, ha portato alla percezione della Giustizia Amministrativa da parte del mondo politico economico come un giudice semplicemente specializzato, essendosi ormai appannata la sua peculiarità quale garante del buon andamento dell’Amministrazione in parallelo alle garanzie degli interessi del cittadino, lesi dagli abusi dell’amministrazione. Da qui le proposte sul tappeto tese a unificare la giurisdizione ordinaria e la giurisdizione amministrativa nella previsione di sezioni specializzate per il contenzioso con la Pubblica Amministrazione nell’ambito dell’autorità giudiziaria ordinaria. Anche a voler tralasciare l’esame della problematica di livello costituzionale e le questioni connesse alla divisione dei poteri, che pure rappresenta un cardine delle costituzioni moderne e delle società democratiche, la conservazione di un’autonoma giurisdizione amministrativa corrisponde anche ad esigenze di ordine pratico. Esiste un’insofferenza dei pubblici amministratori nei confronti dell’interventismo del Giudice Amministrativo, accusato di bloccare importanti progetti e realizzazioni, attraverso una giustizia cavillosa, che porta a infinite battaglie giurisdizionali. Indubbiamente il problema esiste, ma il ventilato rimedio può essere peggiore del male. Ciò che appare invece opportuno non è l’abolizione della Giustizia Amministrativa ma piuttosto la riscoperta della sua originaria funzione sancita dalla Costituzione di giudice interno alla PA, le cui decisioni non sono contro l’Amministrazione stessa, ma informate a garantirne il buon andamento. Se pertanto una riforma si deve fare, questa dovrebbe essere proprio in senso opposto a quanto sembra proporsi; non una riduzione della Giustizia Amministrativa a Giustizia Ordinaria ma, piuttosto,una riscoperta       dell’originario ruolo           della                           stessa, 

 

a vantaggio sia degli interessi legittimi dei cittadini che della stessa funzionalità della Pubblica Amministrazione.Anche il recente Codice del Processo Amministrativo tradisce la descritta originaria funzione della Giustizia Amministrativa, che si esplicava attraverso prassi giurisprudenziali in grado di garantire una corretta evoluzione della Giustizia Amministrativa alle sempre crescenti istanze di tutela alle quali era chiamata a rispondere. La giurisprudenza sull’illecito amministrativo, a ben vedere, evita che determinati comportamenti censurabili della Pubblica Amministrazione trovino come unico giudice quello penale, che finirebbe con essere l’unico competente a statuire su determinate situazioni che non vedono leso in maniera specifica un diritto perfetto del cittadino. La rivalutazione dell’interesse legittimo, come menzionato dall’art. 103 della Costituzione, va vista come uno strumento di positiva interazione della Giustizia Amministrativa con l’azione amministrativa, che troppo spesso è orientata da una cattiva politica verso interessi che confliggono con la pubblica utilità. A fronte di un sistema che produce un magma legislativo che mette in crisi i buoni amministratori e favorisce le manovre di quelli cattivi, la giurisprudenza amministrativa rappresenta un argine alla dilagante corruzione e costituisce l’unico creatore di buone pratiche da imporre ad una amministrazione spesso allo sbando. Non è imputando ai tempi e alle decisioni della Giustizia Amministrativa il malfunzionamento del sistema che si risolve il problema, che trae origine invece proprio dai vizi della gestione amministrativa, complice una legislazione confusa e incoerente. A proposito delle evidenziate lungaggini nella realizzazione delle opere pubbliche, per le quali spesso si lamenta una intervenuta sospensiva disposta da un TAR ed appellata, va ricordato che spesso sono i fenomeni corruttivi che si inseriscono in tutto il procedimento amministrativo, ai vari livelli, infiltrando le inutili pastoie burocratiche, a produrre ritardi e provvedimenti assolutamente illegittimi, artatamente costruiti proprio al fine di eludere l’interesse pubblico a vantaggio di diversi sottostanti illeciti interessi.

Si pensi ai decennali ritardi con i quali le amministrazioni locali affrontano il problema delle varianti ai Piani Urbanistici, nelle infinite mediazioni tra diversi interessi clientelari. Tutto ciò ha prodotto il noto abusivismo in mancanza di adeguamento alle esigenze sociali della popolazione, ma anche quell’edilizia contrattata così lontana dall’interesse pubblico. Indubbiamente esiste un problema di moralizzazione dell’azione amministrativa, che si è aggravato con l’abolizione dei controlli preventivi di legittimità; ora, se la speditezza (mai raggiunta) delle procedure burocratiche non sopporta controlli preventivi, non si può parimenti ridurre le occasioni di controllo ex post. C’è ancora molto da snellire a livello burocratico, ma ciò può farsi soltanto a fronte di una maggiore professionalità dei dipendenti pubblici: lo smantellamento progressivo di una concezione della Pubblica Amministrazione basata sulla sua assoluta indipendenza, in nome di una maggiore efficienza non sembra aver prodotto buoni risultati, a cominciare dallo spoil system. In sostanza il riferimento a modelli di tipo anglosassone non sempre risulta idoneo ed opportuno anche perché l’estrapolare determinati istituti da un complessivo contesto comporta trapianti fallimentari. Si pensi, ad esempio, ad un sistema come quello statunitense dove non vi è un giudice amministrativo,

ma dove è praticato un istituto come quello del "qui tam", che consente a qualsiasi privato cittadino di farsi portatore in giudizio degli interessi dell’Amministrazione.In Francia, invece, la Giustizia Amministrativa è gratuita ed è vista come la principale tutela del cittadino nei confronti degli abusi della Pubblica Amministrazione. n effetti il problema della certezza del diritto nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione non riguarda soltanto le grandi questioni relative all’aggiudicazione degli appalti,ma anche la tutela nei confronti dei correnti rapporti che tutti i cittadini hanno con essa.Anche in un’ottica di "economia giudiziaria", va sottolineato come i tempi del giudizio amministrativo e la penetrante effettività delle sue decisioni, attraverso gli strumenti cautelari, siano in grado di assicurare una giustizia sostanziale a fronte delle lungaggini e della pratica negazione della giustizia che viene notoriamente imputata alla giustizia ordinaria.Una certa ideologia giuridica degli ultimi anni ha stravolto il nostro sistema forte di una secolare elaborazione culturale: si pensi all’infelice privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, basato su una pretesa aziendalizzazione della Pubblica Amministrazione.

Si è trattato di un palese abbaglio del legislatore, che ha ritenuto di poter considerare l’impiegato pubblico, titolare, a qualsiasi livello, dell’esercizio di un potere amministrativo, anche di mero fatto, alla stregua, invece, soggetto di un rapporto di scambio meramente economico: tutto a discapito di una sana concezione improntata alla visione del pubblico funzionario come "civil servant". I risultati, sul piano del passaggio della competenza giurisdizionale dal Giudice Amministrativo al Giudice Ordinario, sono disastrosi, e se sul piano sostanziale si va verso una ripubblicizzazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, parallelamente si dovrà tornare alla giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Sotto altro aspetto, il ricorso al Giudice Ordinario contro gli atti della Pubblica Amministrazione avrebbe l’effetto di allontanare ancor di più il cittadino dalla partecipazione ai procedimenti amministrativi; partecipazione, questa, che rappresenta un forte elemento della democrazia sostanziale. Che senso potrebbe poi avere la possibilità di fare osservazioni ad esempio alle varianti di un Piano Regolatore Generale se poi tutto dovesse risolversi in una mera richiesta di risarcimento in un interminabile giudizio in sede civile? Sul depotenziamento della Giustizia Amministrativa ci si è già spinti avanti, con l’iniquo ammontare dei contributi unificati che, di fatto, privano di tutela le classi meno abbienti dei cittadini e comunque sconsigliano il ricorso per una non irrilevante fascia di valore anche in materia di appalti. Perfino il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è stato sottoposto allo stesso contributo unificato del ricorso giurisdizionale, in tal modo disincentivando il principale strumento interno alla PA. In conclusione, la giurisdizione amministrativa non può essere vista come un fastidioso controllo da parte dei pubblici amministratori, ma piuttosto come un incentivo alle Amministrazioni a tenere un comportamento rigoroso, non considerando la legittimità amministrativa degli atti come un oneroso ed inutile canone, ma piuttosto come un modello a cui ispirare tutta l’azione amministrativa.

 

**Avvocato - Componente Direttivo Nazionale A:N:A

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