(aggiorn.ott.2017)

CONSIGLIO FORENSE & CONSIGLIO di DISCIPLINA in TEMA DI DEONTOLOGIA

Sentenza delle SS.UU. della Suprema Corte n.16993 del 10 luglio 2017

Non diversamente dall'assetto processuale e procedimentale anteriore, L'art. 61 L.p.f., individua quale «decisione» solo quella di condanna o di proscioglimento assunta all'esito del procedimento ex art. 59 I.p.f. nei confronti dell’avvocato, restando l'archiviazione confinata in una fase istruttoria e preprocedimentale come si evince dal tenore testuale dell'art.58 I.p.f..

L’archiviazione, deliberata ai sensi dell'art. 14 del regolamento 21 febbraio 2014, n. 2 (reg. disc.) e dell'art. 58 l.p.f., avrebbe, così, natura amministrativa ed endoprocedimentale ond’è che quella impugnabile dinanzi al CNF è solo la decisione susseguente alla formulazione dell' incolpazione. E’ questo il tenore della sentenza del Consiglio Nazionale Forense avverso la quale il COA di M. ha proposto ricorso dinanzi alle SSUU della Corte di Cassazione, sostenendo, al contrario, che la possibilità di gravame «per qualsiasi decisione» offerta dall' art. 61 I.p.f. coglie l'intero ventaglio di determinazioni potenzialmente assunte dal CDD, ivi comprese quelle preliminari di archiviazione delle quali, soprattutto se immotivate, dev'essere consentita l'impugnazione, attesa la copertura costituzionale della tutela contro gli atti amministrativi illegittimi.

<<L'archiviazione disciplinare, nella polisensa accezione,recepita dalla nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense (anche regolamentare), assume quelle connotazioni tipicamente "meritali" di un obbligo d'immediata declaratoria di cause di non punibilità che vanno dall'infondatezza della notizia d'illecito ovvero dell' addebito, alla prescrizione dell'azione disciplinare>>. Questo il

nucleo centrale della decisione su cui torneremo in seguito.

Nel giudizio si è costituito il CDD contro-ricorrente, per un verso dubitando della propria

legittimazione processuale passiva quale organo contro-interessato,per un altro sollevando questioni circa le regole per la corretta instaurazione del rapporto processuale e delle difese nel giudizio di legittimità, alla luce della nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense. Secondo l’impostazione

difensiva del CDD, l'archiviazione sarebbe di per se stessa non impugnabile, perché collocata in una fase anteriore al procedimento disciplinare vero e proprio.

Le SSUU della Corte di Cassazione hanno, tuttavia, escluso che il CDD, sia parte necessaria del giudizio di legittimità, atteso che la nozione di

parte nel procedimento disciplinare va inquadrata con riferimento agli interessi concretamente tutelati.

Un sia pur breve cenno merita l’ampia digressione delle SSUU circa la valida proposizione del ricorso. Com’è noto, l'art. 6, comma 6, I.p.f. riproduce in sostanza l'art. 56, comma 3, della previgente I.p.f.. Il ricorso va proposto, infatti, entro trenta giorni dalla notifica della decisione, cioè in termine ancora una volta più breve rispetto a quello ordinario, trattandosi di norma speciale (v.Cass. Sez. U, n. 997 del 1964) sorretta da compatibilità costituzionale (v. Cass. Sez. U, n. 6252 del 1989).

Gli artt. 36, comma 1, e 37,comma 1, I.p.f. richiamano e conferiscono ulteriore vigenza ai

soli artt. 59-65 della previgente I.p.f., ma non agli artt. 66-68 che, dunque, non possono ritenersi ulteriormente in vigore operando, riguardo al ricorso per la cassazione delle sentenze del CNF e per quanto non regolato dalla nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense, le ordinarie disposizioni previste dal codice di rito per il giudizio di legittimità. Ciò comporta anche l'applicabilità del normale termine per il controricorso - e non quello più breve previsto dalla previgente I.p.f. (art. 66) - il che rende le difese del CDD sicuramente tempestive. E’ da aggiungere che del pari superato è anche il pregresso riferimento alla sola notifica a mezzo

dell'ufficiale giudiziario, stante la peculiarità propria del giudizio di legittimità per il quale la notifica a mezzo di PEC, nella specie adottata dal

COA, è valida secondo la regola generale sancita dall'art. 3-bis della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali), comunque sopravvenuta anche all'art. 66 della previgente I.p.f. La riforma professionale forense del 2012 ha devoluto, come noto, il potere disciplinare ai CDD composto da membri eletti su base capitaria e democratica (art. 50 I.p.f.) e costituito presso il COA distrettuale (art. 1 reg. disc.).

Il CDD, insediato col sistema elettorale introdotto dal regolamento 31 gennaio 2014, n.1 (reg. elett.), agisce in piena indipendenza di giudizio e autonomia organizzativa e operativa (art. 2 reg.

disc.), così costituendo un organo avente compiti suoi propri, ma non contro-portatore di legittimazione processuale. Infatti il CDD è attivato dal COA che riceve un esposto, una denuncia o una notifica di rilievo disciplinare (art. 11 reg. disc.). Prende così il via la fase dell'istruttoria preliminare (capo III, reg. disc.), detta anche fase istruttoria «pre-procedimentale» (art. 58 I.p.f). Il presidente del CDD può chiedere l'archiviazione de plano per

manifesta infondatezza della notizia d'illecito disciplinare (art. 58 I.p.f.; art. 14 reg. disc.) oppure designare il consigliere istruttore, che, nel termine di sei mesi, deve chiedere l'archiviazione o l'approvazione del capo d' incolpazione con citazione a giudizio dell'incolpato (artt. 16 e 18 reg. disc.). In quest'ultimo caso si avvia la fase dibattimentale e di discussione (capo V, reg. disc.), cui segue la «fase decisoria» (capo VI, reg. disc.) con esito che, in disparte alcune ipotesi particolari, è normalmente «di esservi luogo a

provvedimento disciplinare» ovvero «di irrogazione di una delle [...] sanzioni disciplinari» (art. 52 I.p.f). Degli interessi in gioco e giuridicamente tutelati sono indici rivelatori i poteri d'impugnazione (art. 61 I.p.f.; art. 33 reg. disc.) riconosciuti all'incolpato (a tutela del suo status), al COA (per la vigilanza sull'ordine locale e la tutela dei relativi iscritti), al P.M. e al P.G. in sede (a garanzia del pubblico interesse). Il CDD, quale organo distrettuale di disciplina, ha una funzione sicuramente amministrativa ma di natura giustiziale, anche se non giurisdizionale, caratterizzata da elementi di terzietà valorizzati sia dal peculiare sistema elettorale, sia dalle specifiche garanzie d'incompatibilità, astensione e ricusazione (art. 3 reg. elett.; artt. 6 - 9 reg. disc.). Il CDD, pena la perdita della sua terzietà,

non è e non può essere in lite con l'iscritto all'ordine ma gli è devoluta dalla legge l'applicazione delle norme disciplinari al caso concreto e con imparzialità (v. infra §4). Del resto il CDD, diversamente dal COA, non ha alcun

autonomo potere di sorveglianza sugli iscritti e, dunque, non è portatore di alcun interesse ad agire/resistere in giudizio.

Tale ultimo profilo rappresenta, secondo la S.C., il senso ultimo della separazione tra il COA,quale organo di vigilanza deontologica e di esecuzione delle sanzioni, e il CDD, quale organo titolare del potere disciplinare. Si tratta di una alterità,

che trova il suo fondamento nell'intento riformatore complessivo in materia di ordini professionali laddove sin dall'art. 3, comma 5, lett. f), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 si afferma che «gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione di organi a livello territoriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente affidate l'istruzione e la decisione delle questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina» e che «la carica di consigliere dell'ordine territoriale [...] è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali».

Si palesa, pertanto, necessario il livello maggiore

di neutralità più volte evidenziato nei lavori di preparatori della nuova I.p.f. (Senato, dossier n. 99, d.d.l. A.S. 711 e A.S. 1198). Il che, prosegue la

Corte, risponde a un modulo di neutralità già presente in varie tipologie conosciute di consigli di disciplina, persino nell'ambito dei rapporti d'impiego (es.art. 54 r.d. 8 gennaio 1931, n.148, sul personale autoferrotranviario). La differenza dell'attuale assetto disciplinare e processuale è rilevabile in ragione dell'alterità organica tra il CDD, detentore del potere disciplinare, e il COA, portatore dell'interesse collettivo dell'Ordine locale, laddove nella previgente I.p.f. era il COA

stesso a sommare i due ruoli con i relativi riflessi processuali (v. Cass. Sez. U, n. 2077 del 1994).

Tornando alla legitimatio a causam, la stessa è

negata dalla Corte anche per il CNF,poichè in materia di giustizia disciplinare, è un giudice speciale che - istituito con il d.lgs.lgt. 23 novembre 1944, n. 382 - è tuttora legittimamente operante giusta la previsione della sesta disposizione transitoria della Costituzione. Proprio la disciplina della funzione giurisdizionale del CNF, quale giudice terzo, è coperta dall'art. 108, secondo comma, e dall'art. 111, secondo comma, Cost. (v. Cass. Sez. U, n. 12064 del 2014): il corretto esercizio della funzione di giurisdizione affidata al suddetto organo in materia deontologica, con riguardo all'indipendenza del

giudice ed all'imparzialità dei giudizi (v. Corte Cost. n. 284 del 1986, n. 128 del 1974, n. 73 del 1970), esclude in radice che esso possa essere evocato dinanzi alle sezioni unite quale parte nei giudizi di legittimità sui ricorsi per cassazione proposti avverso le sue sentenze.

Su questa premessa le Sezioni Unite, con la sentenza n.16993/2017 sono pervenute ad accogliere il ricorso del COA ed a dichiarare che le decisioni del CDD sono impugnabili dall'incolpato in caso di affermazione di responsabilità (art. 61 I.p.f.) ovvero per ogni caso dal COA , dal P.M. e dal P.G. in sede. Ben vero , correttamente la S.C. ha rilevato come dalla struttura del nuovo procedimento disciplinare, innovato dalla riforma del 2012, non emerga la previsione dell'impugnazione da parte del COA

come ristretta a un ambito decisorio legato alle sole deliberazioni di proscioglimento o di condanna.

Sebbene nella legge professionale riformata, l'archiviazione sia collocata nella fase dell'istruttoria  pre-procedimentale (art. 58), regolata dal capo I sulle «norme generali», mentre le impugnazioni delle decisioni del CDD sono collocate nel capo II sul «procedimento disciplinare», tuttavia da ciò – sostiene la S.C.- non può farsi discendere che l'art. 61 l.p.f., quando parla d'impugnazione delle decisioni del CDD, debba riferirsi alle sole decisioni previste dall'art.52 I.p.f., cioè a quelle di proscioglimento e di condanna, giammai all'archiviazione pre-procedimentale prevista dall'art. 58 I p.f.

Per vero, già con la sentenza n.5199/2016 le Sezioni Unite della S.C. avevano escluso che l'atto di apertura del procedimento costituisca decisione in senso stretto, ritenendola quindi non impugnabile. Tale orientamento, tuttavia, non è ritenuto dalla sentenza in argomento estensibile all'opposto provvedimento di archiviazione.

Si è ritenuto, infatti, che gli atti d' impulso endo/preprocedimentali siano privi di rilevanza esterna e, dunque, scevri dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale d' impugnabilità dinanzi al giudice naturale precostituito per legge (artt. 24, 111, 113 Cost.), non essendovi spazio per l'intervento giurisdizionale del CNF, in prima battuta, e delle sezioni unite della Corte, in sede di legittimità,

ovvero del giudice amministrativo (Cass. Sez. U, n. 16884 del 2013). Al contrario, l'intervento dell'Organo amministrativo neutrale nella fase dell'archiviazione pre-procedimentale seppure risponde al ragionevole rispetto dell'art. 97 Cost. quale scelta legislativa semplificante e diretta a prevenire inutili aggravi in una fase del tutto prodromica, non può, tuttavia, essere intesa quale incontrollabile negazione dell'agire in materia disciplinare, laddove v'è un chiaro interesse del COA alla salvaguardia degli interessi collettivi degli iscritti nell'ordine locale alla salvaguardia della deontologia forense. E’ proprio l'alterità organica tra il CDD, detentore del potere disciplinare (art. 50, comma 1, I.p.f.) e il COA, portatore dell'interesse collettivo dell'ordine locale (art. 50, comma 4, I.p.f.), che differenzia nettamente l'assetto attuale da quello della vecchia disciplina dell'ordinamento della professione forense, laddove era il COA stesso a sommare i due ruoli. Mentre la fase che precedeva l' iniziativa disciplinare vera e propria era attività caratterizzata dalla più ampia discrezionalità; indi, il provvedimento conclusivo, sia nel senso dell' assunzione, sia in quello della non assunzione dell'iniziativa, si poneva sempre come atto di autodeterminazione dell'organo deputato e, dunque, come atto non impugnabile (es. Proc. Gen. Cass., ud. CNF, 16 luglio 1998).

Nella struttura logica e giuridica della nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense, indipendentemente dal nomen iuris dato ai singoli istituti con frequenti imprecisioni

terminologiche,sottolinea ancora la S.C., l'archiviazione da parte del CDD si pone sul medesimo piano logico della decisione di proscioglimento potendo essere adottata: a) in via immediata, dal CDD (riunito in seduta con la

presenza e la maggioranza di cui all'art. 14 reg. disc.), su richiesta de plano del suo presidente per la manifesta infondatezza della notizia d' illecito disciplinare (art. 58 I.p.f.); b) in via preprocedimentale, dalla sezione del CDD competente per l'istruttoria disciplinare, sulle richieste finali del consigliere istruttore all'esito dell'inchiesta preliminare (art. 58 I.p.f.); c) in qualsiasi fase del procedimento, dalla sezione competente del CDD, ove sia comunque emersa la manifesta infondatezza dell' addebito (art. 19 reg. disc., mod. delib. 26 giugno 2015); d) in ogni

caso, per intervenuta prescrizione dell'azione disciplinare (art. 14 reg. disc., mod. delib. 24 marzo 2017). Dunque, l' archiviazione disciplinare, nella polisensa accezione,recepita dalla nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense (anche regolamentare), assume quelle connotazioni tipicamente "meritali" di un obbligo d'immediata declaratoria di cause di non punibilità che vanno dall'infondatezza della notizia d'illecito ovvero dell'addebito, alla prescrizione dell'azione disciplinare, e paiono non dissimili sul piano logico dalla formula assolutoria «di non esservi luogo a provvedimento disciplinare» che è tipizzata dall'art.52, lett. a), I.p.f. per quella decisione amministrativa finale che,erroneamente denominata «sentenza» nell'art. 61 I.p.f. e più correttamente «provvedimento» o «decisione» negli artt. 59 e 62 I.p.f., è adottata all'esito del completo dispiegarsi del contraddittorio dibattimentale. Ciò, secondo le SSUU, spiega la ragione per la quale l'art. 61 I.p.f. stabilisce, senza eccezione alcuna, che «avverso le decisioni del consiglio distrettuale di disciplina è ammesso ricorso [...] avanti ad apposita sezione disciplinare del CNF [...] per ogni decisione, da parte del consiglio dell'ordine [...]», il che risponde anche ai precetti costituzionali di tutela giudiziale di diritti e interessi, a mente degli artt. 24, 111 e 113 Cost.. Nell’accogliere il ricorso le Sez.Unite della S.C. hanno, quindi, ribadito che la decisione del CNF di ritenere radicalmente inammissibile l'impugnazione da parte del COA del provvedimento di archiviazione del CDD, si è discostata dal principio di diritto così espresso : “avverso i provvedimenti del Consiglio distrettuale di disciplina e per ogni decisione, ivi compresa l'archiviazione, è ammesso ricorso da parte del Consiglio dell' ordine presso cui l'avvocato è iscritto avanti ad apposita sezione

disciplinare del Consiglio nazionale forense”.

La sentenza impugnata è stata, pertanto, cassata con rinvio al Consiglio Nazionale che, in diversa composizione, dovrà pronunciarsi attenendosi al

principio di diritto enunciato dalle Sez.Unite.

 

Nota a cura di ENRICO ROMANO