PROCESSO EMERGENZIALE COVID19 / NO DEL CONSIGLIO DI STATO AL “CONTRADDITORIO CARTOLARE COATTO” E AL “PROCESSO SEGRETO”

 

Nota di ENRICO ROMANO

 E’ di questi giorni il dibattito sui  differenti “protocolli” adottati dagli Uffici Giudiziari (spesso in collaborazione con i  Consigli dell’Ordine degli Avvocati) sia in ambito civile che penale per far fronte allo stand-by del sistema giustizia dovuto alla situazione di emergenza sanitaria . Senza entrare nel merito (anche tecnico-giuridico) della  questione che, peraltro, si caratterizza per le non poche distonie procedurali e ,talora,  per una certa libertà di interpretazione (basti pensare all’introduzione, ad opera di alcuni protocolli , di decadenze e/o preclusioni non previste dal codice processuale civile) fonte di notevoli criticità, segnaliamo  la recentissima pronuncia del Consiglio di Stato n. 2539 del 21.04.2020 in tema di differimento dell’udienza svolta in videoconferenza ex art  art.84 comma 5, del D.L.n.18 del 17 marzo 2020.      

 

     Nella fattispecie la parte appellante aveva depositato istanza di rinvio  dell’ udienza al fine della discussione orale della controversia, “tenuto conto dei suoi aspetti di particolare complessità e delicatezza”. Le parti appellate si erano, invece, opposte al rinvio deducendo che  l’interesse alla discussione orale  non sarebbe stato oggetto di previsione legislativa per la fase emergenziale. Di qui l’ordinanza del Consiglio di Stato in commento con cui , con convincenti argomentazioni giuridiche, è stato disposto il differimento dell’udienza nel riuscito intento di contemperare le esigenze delle parti .  Nell’ambito del processo amministrativo l’art.84 comma 5 del D.L. n.18/2020   prevede , come noto,  per il periodo  dal 15 aprile 2020   al 30 giugno 2020,  che “in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati” e che “le parti hanno facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione”. La parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note nel detto termine, può, tuttavia,  formulare istanza di rimessione in termini ond’è che il Giudice dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto della sospensione dei termini processuali disposta dal comma 1 dello stesso art. 84, comma 1, “non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo”. Il Consiglio di Stato evidenzia come  da tenore letterale delle norme citate  sembrerebbe  emergere che il Giudice possa  disporre il rinvio della trattazione della causa solo per consentire il compiuto esercizio del contraddittorio scritto di cui all’art. 73 c.p.a. (impedito dalla sospensione dei termini predisposta dal 8 marzo 2020 e fino al 15 aprile 2020), senza accordare alla parte alcuna facoltà di chiedere un differimento al solo fine di potere discutere oralmente la causa. Tale interpretazione sembrerebbe, invero, corroborata dalla iniziale differente “configurazione” del rito processuale amministrativo emergenziale, di cui all’art. 3, comma 4, del D.L. 8 marzo 2020, n. 11, poi abrogato. La norma citata nello stabilire che “tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti”, riconosceva alle parti la facoltà di  chiedere “la discussione in udienza camerale o in udienza pubblica con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione”. Il  Consiglio di Stato, probabilmente anche alla stregua delle notevoli criticità rilevate dagli Avvocati penalisti  con riferimento al  processo penale emergenziale, valorizza allora una  significativa differenza tra il processo penale  e quello amministrativo che, per l’appunto,  non si caratterizza per essere improntato al   <<principio di oralità delle dichiarazioni e del contraddittorio in senso “forte” (ovvero, sia nella formazione della prova, sia come diritto dell’accusato di confrontarsi “de visu” con l’accusatore), ben potendo il confronto tra i litiganti e con il giudice avvenire in forma meramente cartolare e le parti decidere di neppure comparire in udienza>>.

 

     Tuttavia, ed è questo lo snodo più significativo dell’Ordinanza , il contraddittorio non può essere  imposto  contro la volontà delle parti che vogliano preferibilmente  rinviare  la causa  ad un’udienza successiva ossia   al termine della fase emergenziale, allo scopo di potersi confrontare direttamente con il proprio giudice.  Il contraddittorio  cartolare «coatto» ‒ cioè non frutto di una scelta  difensiva  ‒ non si può ritenere, secondo il Consiglio di Stato,  <<una soluzione ermeneutica compatibile con i canoni della interpretazione conforme a Costituzione>>. Sul punto puntuale si rivela  il richiamo all’insegnamento della Corte Costituzionale ( sentenza n. 46 del 2013; nello stesso senso sentenza n. 77 del 2007, ordinanze n. 102 del 2012, n. 212, n. 103 e n. 101 del 2011, n. 110, n. 192 e n. 322 del 2010, n. 257 del 2009, n. 363 del 2008) secondo cui   di una disposizione legislativa non si pronuncia l’illegittimità costituzionale quando se ne potrebbe dare un’interpretazione in violazione della Costituzione, ma quando non se ne può dare un’interpretazione conforme a Costituzione”. Alla stregua  dell’interpretazione

conforme (quale  regola precettiva per l’ascrizione di significato a una determinata disposizione primaria nel confronto con la fonte gerarchicamente superiore) il Consiglio di Stato giustamente  stigmatizza il   contraddittorio cartolare “coatto”  che  finirebbe con il porsi quale  <<deviazione irragionevole rispetto allo “statuto” di rango costituzionale che si esprime nei principi del  giusto processo>>.  Il Consiglio non manca di rilevare quindi  come qualsiasi processo per dirsi “giusto” ex art.111 comma 2 Cost., deve necessariamente svolgersi «nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità»; il giusto processo, cioè, impone, si evidenzia nell’Ordinanza,  non solo un procedimento nel quale tutti i soggetti potenzialmente incisi dalla funzione giurisdizionale devono esserne necessariamente “parti”, ma anche che queste ultime abbiamo la possibilità concreta di esporre puntualmente (e, ove lo ritengano, anche oralmente) le loro ragioni, rispondendo e contestando le quelle degli altri. Del resto - lo stesso art. 24 della Costituzione ‒ comprendendo, oltre al diritto di accesso al giudizio, anche il diritto di ottenere dal Giudice una tutela adeguata ed effettiva della situazione sostanziale azionata ‒ non può che contenere anche la garanzia procedurale dell’interlocuzione diretta con il Giudice . La tesi sostenuta nell’Ordinanza  de qua, è certamente avvalorata, come lo stesso Consiglio di Stato non manca di evidenziare, sia dall’interpretazione convenzionalmente orientata, sancita dalla Corte costituzionale (già dalle  sentenze nn. 348 e 349 del 2007) quale   corollario del rinnovato rango interposto delle norme della Carta europea dei diritti dell’Uomo  , sia che dall’ interpretazione evolutiva dell’art. 6, paragrafo 1, della CEDU (che, ricordiamo, nell’affermare che ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, precisa che la sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale, quando lo esigono gli interessi dei minori, la protezione della vita privata delle parti in causa o rischio di pregiudizio agli interessi della giustizia);   interpretazione che  include  anche il processo compreso quello  amministrativo dal momento che al concetto di “tribunale” sono state ascritte anche le autorità amministrative che, pur non esercitando una funzione propriamente giurisdizionale, sono tuttavia capaci di adottare  criminal offences  o che comunque incidono su civil rights and obligations .

 

     Correttamente, dunque, il Consiglio di Stato con l’ordinanza in commento,  ha affermato che  un   processo cartolare  “coatto” nel senso sopra prospettato finirebbe con il porsi  in contrasto con la citata norma convenzionale, così come interpretata dalla Corte europea dei diritti . Ciò non solo  perché  il divieto assoluto di contraddittorio orale potrebbe rilevarsi un ostacolo significativo per il ricorrente che voglia provocare la revisione in qualsiasi punto, in fatto come in diritto, della decisione resa dall’autorità amministrativa , ma anche per il palese ontrasto con il principio della pubblicità dell’udienza. Sotto tale profilo la Corte europea ha ritenuto, come sopra accennato,  che alcune situazioni eccezionali, attinenti alla natura delle questioni da trattare possano giustificare che l’udienza sia celebrata  a  porte chiuse, a condizione che  ciò sia  «strettamente imposto dalle circostanze della causa». Nello stesso senso si è espressa anche la  Corte Costituzionale (sentenze n. 212 del 1986 e n. 12 del 1971) che ha avuto modo di evidenziare come la pubblicità del giudizio non ha  valore assoluto, potendo cedere in presenza di ragioni giustificative obiettive e razionali. Di qui il principio espresso dal Consiglio di Stato:  <<l’art. 84, comma 5, del decreto legge n. 18 del 2020, va interpretato nel senso che  ciascuna delle parti ha facoltà di chiedere il differimento dell’udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale (e ciò in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati stante la necessaria temporaneità e proporzionalità delle misure processuali semplificate legate alla situazione pandemica “acuta” )>>.

E’ appena il caso di evidenziare che, e la previsione suona quasi monito,  il  rinvio (motivato) concesso è ritenuto non pregiudizievole laddove contenuto in un arco temporale che non superi l’anno in corso (tenuto conto della durata del rito cartolare fino a fine giugno, della sospensione feriale dei termini ). Nel  rito emergenziale, pertanto, non si può – alla stregua di della  ricostruzione operata dal Consiglio di Stato – rinunciare ad ogni forma di controllo sì da connotare il processo  in termini di “giustizia segreta”,  vista l’assenza forzata non solo del pubblico ma anche dei difensori.